Es fundamental que en la integración del PEF2021 se contemplen los derechos sociales como elemento central del quehacer gubernamental.
El año 2020 ha presentado un panorama complejo debido a las implicaciones de la crisis sanitaria por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19), la cual tendrá un inevitable impacto en la economía, el comercio, los empleos, el bienestar y, en general, en las condiciones de vida de la población mexicana.
En este contexto, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) presenta el documento Consideraciones para el Proceso Presupuestario 2021, en donde se muestra un análisis, a partir de la evidencia generada de estudios y evaluaciones, sobre los programas y las acciones de desarrollo social con el objetivo de proporcionar hallazgos útiles para los actores vinculados con la toma de decisiones en la conformación del Presupuesto de Egresos de la Federación 2021.
Este documento contiene información para enfrentar los efectos adversos derivados de la emergencia sanitaria a través de los esfuerzos del Estado mexicano en materia de desarrollo social. Bajo el contexto actual, se requiere destinar una mayor proporción del presupuesto público a mitigar los efectos de la crisis en los grupos más vulnerables de la población.
Programas relevantes y consideraciones para la atención de la emergencia sanitaria provocada por la enfermedad COVID-19
Ante la pandemia provocada por la enfermedad COVID-19 y la declaratoria de emergencia en México, es necesario que el Presupuesto de Egresos de la Federación 2021 considere los programas y acciones de desarrollo social que pueden ser relevantes para la reducción de los efectos adversos en la salud, el ingreso, la carencia por acceso a los servicios básicos de la vivienda y los programas de transferencias monetarias vinculados al bienestar económico.
Estas son las consideraciones que pueden contribuir a la atención de la emergencia sanitaria:
Diseñar una estrategia integral que permita afrontar con la urgencia necesaria la crisis sanitaria y disminuir la pérdida de vidas, lo cual requiere proteger a los grupos más expuestos al contagio, así como aquellos en situaciones de mayor vulnerabilidad al presentar complicaciones severas o al fallecer por COVID-19.
Generar un plan de acción de mediano y largo plazo para garantizar el ejercicio de los derechos sociales a toda la población, considerando la contracción económica.
Se debe mejorar la capacidad operativa de los programas prioritarios y asegurar que su focalización sea adecuada, con la finalidad de ampliar y fortalecer las medidas emergentes de respuesta a la COVID-19.
Considerar medidas adicionales de atención a quienes pierdan su fuente de ingreso como resultado de la contingencia y a sectores urbanos que están más expuestos.
Utilizar los programas existentes para canalizar medidas emergentes en dos escenarios de ampliación de cobertura: la atención de los programas al resto de su población potencial (población elegible pero aún no atendida en 2019) y 30 por ciento de incremento en su cobertura.
Reflexionar sobre la nueva complejidad de los problemas que enfrentará la población y, por ende, los nuevos programas públicos requeridos para atender estos de manera efectiva.
El CONEVAL identificó 47 programas relevantes para la atención de la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19: 20 son relevantes por el apoyo que brindan para la mejora de los servicios de salud y para el acceso de la población a estos servicios; 3 vinculados con la carencia por acceso a los servicios básicos en la vivienda (relacionados con el saneamiento, agua potable y alcantarillado), así como 26 relevantes por su relación con el ingreso corriente mediante la entrega de apoyos monetarios. Por otro lado, 102 programas no son relevantes para la atención de la emergencia sanitaria.
Programas y Acciones Federales que atienden a los grupos vulnerables por la emergencia sanitaria provocada la COVID-19 y a los grupos históricamente discriminados: Mujeres, jóvenes, adultos mayores, niñas, niños y adolescentes, población indígena y personas con discapacidad.
El CONEVAL se dio a la tarea de identificar a los grupos más vulnerables ante las afectaciones de la COVID-19. Estos grupos están compuestos por las personas que se encuentren en cualquiera de las siguientes situaciones: vulnerables por carencias sociales, en pobreza, con trabajos informales o desempleadas. Esto se debe a que las desventajas que ya sufrían estas personas podrían agravarse. Además, la crisis podría provocar un incremento en la proporción de estos grupos.
El CONEVAL realizó un análisis de los programas y las acciones de desarrollo social del PEF 2020 que se dirigen a estos grupos mediante transferencias monetarias directas, ya que se considera que en el corto plazo estos programas podrían ayudar a atenuar las caídas en el ingreso de esta población.
En este sentido, se identificaron 11 programas o acciones de desarrollo social que otorgan transferencias económicas a estos grupos. Debido a la población objetivo de cada programa, algunos de ellos están diseñados para atender a más de un grupo.
Estos son los principales hallazgos derivados de este análisis:
Los programas que otorgan transferencias económicas a los grupos vulnerables e históricamente discriminados pueden ayudar a atenuar la pérdida de ingresos a causa de la emergencia sanitaria. Aunque algunos de estos programas son considerados prioritarios por el Gobierno Federal, existen otros que podrían colaborar a reducir la vulnerabilidad del ingreso de las personas.
Estos programas cubren mayoritariamente a los grupos históricamente discriminados, aunque no se atiende al total de la población que los conforma. Mientras que los grupos más vulnerables por el contexto actual tienen una oferta programática más limitada.
No se identificaron apoyos económicos directos para las personas en pobreza o vulnerables por carencias, por lo que es preciso implementar herramientas como el padrón único de beneficiarios o transferencias básicas con cobertura amplia, que permitan atender a esta población.
Existen programas que contemplan apoyos económicos para contingencias o emergencias como el Programa de Becas Elisa Acuña o el Programa de Bienestar de las Personas en Situación de Emergencia Social y Natural que podrían ser de utilidad en estos momentos.
La mayoría de los programas dirigidos a desocupados condicionan el apoyo económico a la capacitación para la vinculación productiva en los centros de trabajo. Sin embargo, es posible que esta se encuentre suspendida durante el tiempo que dure la emergencia, por tanto, es importante que estos programas extiendan su temporalidad, que los apoyos económicos se sigan otorgando y que se implementen programas dirigidos a la población que perdió su empleo debido a la pandemia.
Debido a las estrategias de resguardo en casa y de sana distancia, las actividades económicas no se están desarrollando con normalidad, lo que afecta principalmente el ingreso de los trabajadores informales y, por lo tanto, el acceso a sus derechos sociales, por eso es importante considerar programas que los apoyen.
Es posible que los programas, acciones y estrategias implementadas hasta este momento para atender el contexto actual resulten insuficientes, en especial para los grupos que más resentirán las consecuencias negativas. Por ello, se debe reflexionar sobre cómo hacer una distribución de los recursos económicos con los que se cuentan para atender de manera eficiente a la población que más lo necesita.
Contribución de los Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social al Acceso Efectivo a los Derechos Sociales
El enfoque de derechos en el desarrollo social, más allá de la satisfacción de pisos mínimos de bienestar, reconoce la necesidad de garantizar el acceso efectivo a los derechos, por lo que, bajo esta perspectiva, su materialización debe ser el objetivo de la política pública. Por ello, es fundamental que en la integración del PEF2021 se contemplen los derechos sociales como elemento central del quehacer gubernamental.
A continuación, se enlistan las contribuciones que podrían contribuir al acceso efectivo de los derechos sociales:
Alimentación nutritiva y de calidad
Se debe garantizar la operación del Programa Abasto Rural (Diconsa), que distribuye 23 productos contenidos en la canasta básica en localidades de alta o muy alta marginación y el Programa de Abasto Social de Leche (Liconsa), esto con las medidas sanitarias adecuadas.
Fortalecer el Programa de Precios de Garantía que compra maíz y frijol a productores locales y pequeños, vendidos en las tiendas Diconsa, lo cual ayudaría a que los productores mantengan su ingreso y aseguraría que las tiendas Diconsa cuenten con el abasto suficiente de estos productos para venderlos a precios accesibles.
Es deseable que los programas que brindan servicios de alimentación en las escuelas, como el programa Escuelas de Tiempo Completo (SEP) y el Programa de Apoyo a la Educación Indígena (INPI), otorguen despensas a las familias beneficiadas, mientras las escuelas se encuentran cerradas.
Podría implementarse un programa con características similares a la Tarjeta Sin Hambre que era operado por Diconsa, la cual otorga un apoyo económico a familias de escasos recursos para comprar alimentos y artículos de primera necesidad a precios accesibles.
Consolidar la política nacional en torno al derecho a la alimentación, ya que actualmente esta se encuentra fragmentada en diversas estrategias e iniciativas desarrolladas de manera independiente una de otra y poco vinculadas entre sí.
Disminuir la alta prevalencia de anemia que persisten en ciertos grupos específicos, como es el caso de los adultos mayores, mujeres en edad fértil y embarazadas.
Promover una cultura alimentaria que favorezca el consumo de alimentos, cuya composición y tamaño sean adecuados y saludables. Aunado a esto, es necesario crear estrategias de educación y comunicación para que la población tenga acceso a información clara y oportuna sobre salud, nutrición, alimentación y adopción de estilos de vida saludables.
Desincentivar el consumo de productos ultraprocesados con alto contenido de azúcar, sal y grasas para combatir la obesidad y otros padecimientos asociados.
Educación
Hay que tomar en cuenta que la educación a distancia mediante el uso de herramientas tecnológicas puede profundizar aún más la brecha educativa, debido a que es en los hogares más pobres donde hay mayor rezago tecnológico. En este sentido, no se encontró información sobre estrategias en modalidades educativas que consideren características como población indígena y migrante que en materia educativa son los principales grupos prioritarios.
Se deben considerar mecanismos de regularización al término de la emergencia, para que cuando los alumnos se incorporen al siguiente grado escolar, cuenten con los conocimientos y habilidades necesarias.
Asimismo, es importante retomar las tareas pendientes identificadas antes de la pandemia:
Reforzar la coordinación de los actores y órdenes de gobierno involucrados en la atención de las necesidades físicas y de equipamiento de las escuelas.
Fortalecer las medidas para expandir la oferta educativa en las comunidades aisladas y difundir campañas para promover en las familias los beneficios que tiene iniciar la educación formal desde edades tempranas.
En la Educación Media Superior se deberá concretar la expansión de la oferta con el objetivo de garantizar la obligatoriedad de este nivel educativo. En este mismo sentido, se tendrá que analizar a profundidad las causantes de la inasistencia y el abandono escolar por micro región a fin de establecer estrategias pertinentes para la atención de este problema educativo.
En cuanto a la educación para adultos, es necesario incrementar los alcances de los servicios que ofrece el INEA y hacer una campaña de difusión para convencer a la población mayor sobre los beneficios que tiene la continuidad educativa en edades avanzadas.
Es necesario que se priorice la atención de escuelas comunitarias, telesecundarias, telebachilleratos, escuelas indígenas y para migrantes, debido a que estas brindan servicio a la población con mayores necesidades.
Salud
La planeación nacional en salud debe partir de un diagnóstico general del estado actual del Sistema Nacional de Salud, para distribuir los recursos escasos, tanto materiales como humanos, de manera eficiente y en atención de las necesidades prioritarias del sistema.
Plantear estrategias de coordinación que articulen las intervenciones y programas que son complementarios entre sí para desarrollar sinergias, potenciar esfuerzos e incrementar la capacidad resolutiva de estas.
Fortalecer la capacidad rectora de la Secretaría de Salud en las tareas de planeación, diseño y dirección de la implementación de una política integral de salud, para facilitar la acción concertada y ordenada de las intervenciones dirigidas a garantizar el derecho a la salud de la población.
Implementar servicios, protocolos y un sistema de información homologados para todas las instancias que brinden atención de salud durante y después de las fases de la emergencia.
Asegurar y garantizar el acceso a los servicios de salud a través del INSABI, sin ninguna cuota de por medio a la población que estaba afiliada al Seguro Popular y a la población que no cuenta con acceso a instituciones de salud pública.
Reorganizar y reforzar la capacidad resolutiva de los diferentes niveles de atención a la salud; así como dotar del equipo básico al primer nivel de atención.
El número de camas y médicos por cada 1,000 habitantes en México se encuentra por debajo del promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). En este sentido y tomando en cuenta el contexto actual, resulta especialmente relevante aumentar la disponibilidad de camas para hospitalización y agilizar la contratación de profesionales de la salud, considerando las necesidades de cada entidad federativa, con el fin de disminuir las brechas históricas que existen en la materia.
Fortalecer los servicios estatales y municipales de salud mediante la dispersión de recursos.
La emergencia sanitaria actual también tiene efectos en la salud mental de la población, y en ese sentido es indispensable implementar acciones que permitan mitigar sus efectos.
Seguridad Social
Es necesario avanzar en la homologación de atención, accesibilidad y disponibilidad a la seguridad social de todos los grupos de población, independientemente de su edad, condición laboral y ubicación geográfica.
Se debe garantizar que la oferta institucional en materia de seguridad social esté disponible y sea accesible a todas las personas, especialmente, en aquellos territorios que presentan mayores niveles en la carencia de seguridad social
Se requieren nuevos instrumentos de política dentro del subsistema de seguridad social dirigidos a las personas en las etapas de la adolescencia, juventud y adultez, para asegurarles un ingreso en caso de desempleo.
Dentro del subsistema de protección social existen riesgos asociados a diversas etapas de vida para cuya atención no existe oferta institucional. En particular, no existe algún programa presupuestario vigente que se encargue del desarrollo infantil temprano, aspecto fundamental para garantizar la salud de las personas en sus primeras etapas de vida.
La pandemia provocada por la enfermedad COVID-19 nos enfrenta a la urgente necesidad de promover la construcción de un sistema de protección social que asegure la resiliencia y el avance progresivo de los derechos sociales en México.
Adecuar e integrar las acciones de los programas de seguridad social contributiva para brindar atención emergente a la población en condición de vulnerabilidad por condición laboral para paliar los efectos de la crisis en su ingreso dado el cese de actividades productivas.
Es importante señalar que, si los instrumentos de protección social que se implementan en la actualidad no son ideales para cubrir los riesgos que disminuyen el ingreso de los hogares, como los contextos de crisis sanitarias o fenómenos adversos, se deben diseñar e implementar nuevas políticas o programas.
Se considera necesario tener en cuenta los siguientes mecanismos para que existan medidas institucionalizadas de largo plazo que garanticen seguridad de la población vulnerable:
– Pensión universal mínima de retiro y de invalidez financiada con impuestos generales;
– Seguro de desempleo contributivo;
– Renta básica ciudadana; o
– Piso mínimo solidario. A diferencia de la renta básica ciudadana, puede ser no aceptado por individuos con mayores ingresos y transferido a grupos vulnerables.
Trabajo
Es necesario que el Estado adopte acciones extraordinarias para mitigar el impacto negativo de la pandemia en el empleo y las unidades económicas. Entre las medidas que se pueden implementar para amortiguar la pérdida de empleos se encuentran: los créditos a pequeñas empresas, el subsidio parcial o total de las cuotas obrero-patronales que los empleadores deben asumir durante los meses que las actividades no esenciales se mantengan reducidas
Analizar la pertinencia de una transferencia básica en el periodo de crisis con una cobertura amplia para los trabajadores afectados.
Coordinar programas y acciones de capacitación para la reinserción laboral y la asistencia social que permitan vincular rápidamente a las personas a un mejor empleo.
Implementar acciones adicionales para promover la generación de empleos, así como de estrategias de desarrollo nacional y sectorial. Una política encaminada a este fin requeriría medidas macroeconómicas adicionales.
Diseñar estrategias específicas de intermediación laboral y plantear esquemas de asistencia ante el desempleo por categorías de riesgo, asignando más recursos para la atención de personas con mayores vulnerabilidades en el mercado laboral como los jóvenes, las personas con baja escolaridad, aquellos que llevan mucho tiempo en el desempleo y los adultos mayores.
Ampliar el acceso a servicios de cuidado y atención infantil para promover la integración laboral.
Diseñar una estrategia para afrontar los efectos que la emergencia sanitaria por la COVID-19 tendrá en las personas ocupadas en el sistema de salud, específicamente, en las mujeres, ya que las condiciones precarias de trabajo se vuelven extremas con el incremento de horas laborales y el riesgo de contagio del virus SARS-CoV-2, aunado al aumento de las tareas de cuidado en casa y trabajo doméstico.
Implementar medidas para proteger el ingreso de las mujeres dedicadas al trabajo del hogar remunerado, debido a que por la falta de regulación y de valoración de esta actividad, así como por la baja probabilidad de asociarse o negociar colectivamente, puede ocasionar, en muchos casos, la reducción o pérdida de ingreso, especialmente. durante el periodo de confinamiento por la crisis sanitaria.
Vivienda
Contar con servicios de provisión de agua potable, drenaje y saneamiento, así como con espacio suficiente para los habitantes dentro de la vivienda son indispensables para proteger la salud de la población, ya que esto permitirá que se cumplan adecuadamente las recomendaciones de aislamiento e higiene necesarias para minimizar la transmisión de la enfermedad COVID-19. Lo anterior se vuelve más urgente para la población en pobreza en áreas urbanas debido a que tienen mayor riesgo ante la emergencia sanitaria.
Es necesario implementar subsidios temporales en el costo de los servicios básicos de la vivienda, por lo menos durante los meses que dure la emergencia.
Se requiere mejorar el acceso físico y económico de vivienda de la población en situación de pobreza. Actualmente, la precaria calidad de materiales, la existencia de altos índices de hacinamiento y la falta de acceso al mercado de vivienda afectan a la población más vulnerable.
Además, de lo anterior se encuentran otras tareas pendientes como: garantizar la seguridad jurídica de la tenencia de la vivienda; propiciar una mejor calidad comunitaria, y mejorar la calidad de la planeación y el ordenamiento territorial para que tengan enfoque de sustentabilidad.
Medio Ambiente Sano
Implementar estrategias para mejorar el uso del agua, especialmente en el sector agropecuario y a consecuencia de fugas para reducir la sobreexplotación de acuíferos.
Mejorar la calidad del aire e incrementar la inversión y corresponsabilidad de las entidades para la generación de energías limpias.
Establecer medidas relacionadas con el desperdicio de alimentos, ya que la sobreproducción de los alimentos que terminan siendo desperdiciados supone la generación de emisiones de dióxido de carbono (CO2) innecesarias y que pueden ser equivalentes a las emisiones anuales de casi 15 millones de automóviles.
En este sentido, también es necesario brindar asistencia técnica a los productores en las localidades aisladas sobre el uso de tecnologías tradicionales apropiadas para no agotar los recursos naturales limitados y aumentar su eficacia.
Reducir la vulnerabilidad de la población a eventos catastróficos como sequías y lluvias torrenciales producto del cambio climático. Además, se debe garantizar que la ubicación de las viviendas no ponga en riesgo la integridad física de sus habitantes; por ello, se debe evitar el emplazamiento en lugares considerados zonas de riesgo que pueden implicar vulnerabilidad de los asentamientos humanos, tanto por cuestiones de agentes perturbadores físico-naturales como los socio-organizativos.
Consolidar estrategias sobre ordenamiento territorial, el cuidado del medio ambiente y la gestión de riesgo, ya que el crecimiento de la mancha urbana con bajas densidades amplía las distancias a los lugares de trabajo y equipamientos básicos, aumentando los costos de los recorridos y de la dotación de infraestructura básica, además de incrementar la contaminación, lo que genera efectos negativos en materia de sustentabilidad medioambiental y desarrollo humano del país.
En este sentido, se debe incluir un enfoque transversal en el abordaje del derecho al medio ambiente para establecer estrategias conjuntas en la materia (políticas de movilidad, de vivienda, de salud, entre otras).
No discriminación
Difundir y reforzar las acciones para prevenir y mitigar la violencia doméstica y de todo tipo contra las mujeres, lo cual se vuelve más urgente en el contexto de la emergencia sanitaria, ya que se requiere la atención a mujeres víctimas de violencia de género y violencia sexual.
Diseñar una estrategia para afrontar los efectos que esta emergencia detonará para los grupos más vulnerables en las dimensiones de bienestar económico y ejercicio de derechos sociales.
Se deben reducir las inequidades en los servicios de atención a la salud a través de la promoción de políticas intersectoriales, que atiendan de forma integral y conjunta los determinantes sociales de la salud. Esta acción ayudará a promover la implementación de medidas antidiscriminatorias que privilegien a grupos de población en situación de vulnerabilid.
En cuanto al derecho a la educación, se requiere asegurar la pertinencia cultural de materiales, personal y programas educativos.
Incrementar las instalaciones, mobiliario y materiales para personas con discapacidad, así como personal capacitado para la atención de los diferentes tipos de discapacidad.
Generar programas de apoyo a estudiantes madres y embarazadas que contemplen la adaptación de jornadas educativas y calendario escolar a las necesidades de periodos de incapacidad y lactancia.
Asimismo, se requiere un mecanismo de coordinación entre la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Salud para impulsar la atención integral a las jóvenes embarazadas y otorgar apoyos para que continúen con sus estudios.
En el ámbito laboral es necesario diseñar estrategias de inserción para grupos específicos de población como jóvenes, mujeres, indígenas, personas con discapacidad, personas que han permanecido mucho tiempo en el desempleo o que tienen bajo nivel educativo, debido a que enfrentan barreras adicionales para ingresar al mercado laboral.
Los servicios de intermediación laboral deben incluir estrategias diferenciadas y más intensivas para grupos específicos de población como jóvenes, mujeres, indígenas, adultos mayores, personas con discapacidad, personas que han permanecido mucho tiempo en el desempleo o que tienen bajo nivel educativo, esto debido a que enfrentan barreras adicionales para ingresar al mercado laboral.
Fomentar la inserción laboral de los jóvenes en el sector formal y continuar promocionando y mejorando los programas de aprendices.
Impulsar que los programas de capacitación existentes para los jóvenes garanticen la inserción laboral de los mejores perfiles.
Ingreso
Los tres órdenes de gobierno deben trabajar de manera coordinada con el objetivo de potencializar los posibles efectos de todas las intervenciones que buscan modificar de manera positiva el ingreso de los hogares.
Es necesario que todos los programas federales que realizan transferencias monetarias directas a la población sigan operando satisfactoriamente e, incluso, extiendan su cobertura para atender a los grupos más afectados por la pandemia, ya que estos apoyos son sustanciales para el sustento de muchos hogares mexicanos, particularmente, para aquellos que se encuentran en los primeros deciles de ingreso.
Diseñar acciones que protejan a los grupos más vulnerables en el bienestar económico y que, dadas las predicciones sobre la caída de los empleos, verán reducidos sus ingresos en el corto plazo.
El Programa para el Bienestar de las Personas en Emergencia Social o Natural podría ser conveniente para la dispersión de recursos. Este programa, a cargo de la Secretaría de Bienestar, contempla la entrega de un apoyo económico directo, equivalente a una Unidad de Medida y Actualización (UMA) mensual vigente[2] a las personas o familias que así lo requieran para contribuir a salvaguardar el bienestar y cumplimiento de sus derechos sociales, en caso de situaciones o fenómenos adversos determinados por el comité técnico de la Secretaría.
Implementar programas de incorporación a las actividades económicas una vez pasadas las medidas de distanciamiento social.