Presentaron informe con hallazgos útiles para las y los tomadores de decisiones vinculados con la conformación del Presupuesto de Egresos.
Además de las implicaciones para la salud de la población y las pérdidas humanas, la pandemia ocasionada por el virus SARS-CoV-2 (COVID-19) ha generado importantes afectaciones a nivel macroeconómico, las cuales tienen repercusiones en el bienestar de las personas. Estas afectaciones se han diferenciado en función, entre otros factores, del contexto social de vulnerabilidad en el que se desarrollan y al acceso que tienen la población a bienes y servicios con los que cuentan para el pleno goce de sus derechos sociales.
En este sentido, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) presenta el documento Consideraciones para el proceso presupuestario 2022, el cual proporciona hallazgos útiles para las y los tomadores de decisiones vinculados con la conformación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2022, mediante un análisis de los programas y acciones de desarrollo social presentes en el PEF 2021 que pueden ser relevantes para la reducción de la pobreza y las carencias sociales, así como para garantizar el acceso efectivo a los derechos sociales y atender a los grupos de población con mayores afectaciones por la COVID-19, conformados por las personas vulnerables por carencias sociales, en situación de pobreza, desocupadas y trabajadoras informales.
Después de analizar 122 programas y acciones federales de desarrollo social que contempla el Listado CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2021, el Consejo identificó 45 programas que contribuyen de forma relevante a la reducción de la pobreza y 94 programas que contribuyen de forma relevante al acceso efectivo de los derechos sociales. Los programas identificados como no relevantes no afectan alguna de las dimensiones consideradas en la metodología de análisis, pero pueden ser relevantes para atender los problemas para los cuales fueron diseñados.
Contribución de los programas y acciones federales de desarrollo social al acceso efectivo a los derechos sociales y bienestar económico-
El enfoque de derechos en el desarrollo social, más allá de la satisfacción de pisos indispensables de bienestar, reconoce la necesidad de garantizar el acceso efectivo, por lo que, bajo esta perspectiva, su materialización debe ser el objetivo de la política pública. En este sentido, es fundamental que en la integración del PEF 2022 se contemplen los derechos sociales establecidos en el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el 6 de la Ley General de Desarrollo Social, como elementos centrales del quehacer gubernamental.
Como parte de este análisis, el CONEVAL propone algunas acciones que podrían contribuir al acceso efectivo de los derechos sociales:
Bienestar económico
⦁ De acuerdo con los últimos resultados de la medición de la pobreza, entre 2018 y 2020, la población vulnerable por ingresos paso de 8.0% a 8.9%, lo que representó un aumento de 1.4 millones de personas.
⦁ Los 30 programas que contribuyen al bienestar económico están catalogados en distintos grados de relevancia: 19 como fuertemente, uno medianamente y 10 ligeramente.
⦁ Las afectaciones por la emergencia sanitaria han generado la necesidad de crear estrategias y políticas públicas que atiendan a la población con ingreso medio para prevenir que su situación empeore y enfrenten una situación de pobreza.
⦁ Una afectación por la pandemia es la poca estabilidad del ingreso, por lo cual se considera importante adecuar y ampliar la operación de programas sociales que otorgan transferencias monetarias directas, así como la extensión de cobertura.
⦁ Durante la pandemia se visibilizaron las limitaciones de los instrumentos de protección social para cubrir los riesgos que disminuyen el ingreso de los hogares, por lo cual se requiere diseñar e implementar políticas y programas que puedan atender a la población vulnerable en contexto de crisis.
⦁ Es necesario consolidar un sistema de protección social que contemple una pensión universal mínima de retiro y de invalidez financiada con impuestos generales.
Alimentación nutritiva y de calidad
⦁ Se identificaron 22 programas relevantes en el acceso afectivo al derecho a la alimentación nutritiva y de calidad, de los cuales 15 son catalogados como fuertemente relevantes, uno como medianamente y seis como ligeramente.
⦁ Se requiere reforzar la promoción de la cultura alimentaria, por lo que es necesario crear estrategias de educación y comunicación que favorezcan el consumo de alimentos saludables para que la población tenga información clara y oportuna sobre salud, nutrición, alimentación y adopción de estilos de vida saludables.
⦁ Se observa que las estrategias e iniciativas para garantizar el derecho a la alimentación nutritiva y de calidad están poco vinculadas entre sí; debido a lo anterior, se sugiere la coordinación de las mismas, con la finalidad de consolidar una política integral en torno a este derecho.
⦁ Es importante garantizar la distribución de los productos de la canasta básica en las localidades de alta y muy alta marginación mediante el uso de la infraestructura física de Diconsa, así como los vehículos y la logística operativa con la que cuenta Seguridad Alimentaria Mexicana.
⦁ Para ciertos grupos, como es el caso de los adultos mayores, mujeres en edad fértil y mujeres embarazadas, se observa una alta prevalencia de anemia, por lo que se recomienda generar acciones para prevenir y atender las necesidades nutritivas específicas de estos grupos para garantizar el acceso a este derecho.
⦁ Existe evidencia de que el acceso a alimentos a través de cupones, regularmente, tienen efectos positivos en la seguridad alimentaria de los hogares. Sin embargo, se sugiere que se complementen con la vinculación con productores locales.
Educación
⦁ Se identificaron 24 programas relevantes en el acceso afectivo al derecho a la educación, de los cuales cinco son catalogados como fuertemente relevantes, 10 como medianamente y nueve como ligeramente.
⦁ Las habilidades tecnológicas y la disponibilidad de activos necesarios (radio, televisión, computadoras y acceso a internet) son heterogéneas entre los hogares, por lo que es importante considerar estrategias de regularización que permitan a las y los alumnos contar con conocimientos acordes con su grado escolar y disminuir las brechas educativas generadas por la transición de la educación presencial a la educación a distancia.
⦁ Debido a los contextos diferenciados de enseñanza-aprendizaje durante el cierre temporal de escuelas a causa de la emergencia sanitaria provocada por la COVID-19, es importante diseñar pruebas de aprendizaje adaptadas a estos, que permitan identificar las necesidades por atender una vez que se restablezcan las clases presenciales.
⦁ Se sugiere fortalecer la disponibilidad de infraestructura educativa, la cual debe estar orientada a garantizar condiciones óptimas de aprendizaje y seguridad sanitaria.
⦁ Como parte de las acciones para mitigar los efectos negativos de la restricción de actividades presenciales en escuelas, es importante considerar medidas para mejorar el aprovechamiento de los alumnos en todos los niveles educativos, especialmente en los niveles básicos.
⦁ Para que el sistema educativo se convierta en un mecanismo compensatorio que garantice la igualdad de oportunidades entre la población es importante reducir las brechas que existen entre la educación pública y privada en relación con la infraestructura, los materiales educativos y la calidad docente. Para ello, se deberá dar mejor atención y en forma prioritaria a los formatos públicos de educación con mayor rezago como las escuelas comunitarias o indígenas.
⦁ Ante el riesgo de rebrotes derivados de la pandemia o futuras eventualidades, es importante considerar dentro de la estrategia de educación a distancia modelos educativos que se adapten a los diferentes contextos, como el indígena, comunitario o migrante.
Salud
⦁ Se identificaron 19 programas relevantes en el acceso afectivo al derecho a la salud, de los cuales ocho son catalogados como fuertemente relevantes y 11 como medianamente.
⦁ Aumentar la infraestructura en salud con especial énfasis en el primer nivel de atención, así como mejorar su distribución con base en las necesidades de la población, priorizando a las comunidades rurales y de difícil acceso geográfico; es decir, invertir en la prevención de la salud principalmente en los grupos más vulnerables.
⦁ Con la finalidad de reducir la inequidad en la atención en salud, es importante avanzar en la coordinación entre instituciones y subsistemas del sistema público de salud mediante una planeación estratégica que contemple fuentes de financiamiento, poblaciones objetivo, paquetes de cobertura por sistema de aseguramiento y un sistema único de información.
⦁ A partir de la sustitución del Seguro Popular por el INSABI es indispensable dar mayor certeza sobre fuentes de financiamiento y la continuidad en el flujo de los recursos para atender las necesidades derivadas directa e indirectamente de la emergencia.
⦁ Continuar con la implementación de servicios, protocolos y un sistema de información homologados para todas las instancias que brinden atención de salud durante y después de las fases emergentes de la crisis sanitaria por COVID-19.
⦁ Mejorar la calidad y eficiencia del gasto en salud definiendo criterios claros para una asignación equitativa y resolutiva de las necesidades prioritarias de atención de la población.
Seguridad social
⦁ De los ocho programas relevantes identificados para el acceso afectivo al derecho a la seguridad social, tres son catalogados como fuertemente relevantes y cinco como ligeramente.
⦁ En materia de protección social, se deben articular medidas de corto plazo necesarias para atender las manifestaciones más agudas de la emergencia, con otras de largo plazo, orientadas a garantizar el ejercicio de los derechos sociales.
⦁ Como medidas de corto plazo destacan la ampliación de la cobertura integral de protección social hacia los grupos más afectados por la pandemia, y entre las medidas de largo plazo, desarrollar un mecanismo de protección ante futuras eventualidades.
⦁ El desafío en materia de protección social es garantizar el ejercicio de los derechos de las personas mediante el fortalecimiento de un sistema de protección social universal.
⦁ Es necesario avanzar en la homologación de la atención, accesibilidad y disponibilidad a la seguridad social de todos los grupos de población, independientemente de su edad, condición laboral y ubicación geográfica.
Medio ambiente sano
⦁ De los 14 programas identificados que son catalogados como relevantes para el acceso afectivo al derecho a un medio ambiente sano, cuatro son fuertemente relevantes, siete medianamente y tres como ligeramente.
⦁ Con la finalidad de garantizar la disponibilidad de agua para las siguientes generaciones y mitigar la sobreexplotación de los acuíferos, es indispensable implementar estrategias para incentivar el tratamiento y reutilización de las aguas residuales, evitar la contaminación de las fuentes de agua a partir de la descarga de las aguas residuales sin tratamiento, mejorar la eficiencia en su uso, principalmente en el sector agropecuario, y brindar mantenimiento a la infraestructura hidráulica.
⦁ Implementar medidas que permitan reducir la pérdida de cobertura vegetal y degradación del suelo en el país.
⦁ Incluir un enfoque transversal en el abordaje del derecho al medio ambiente para establecer estrategias conjuntas en la materia (políticas de movilidad, de vivienda, de salud, entre otras).
⦁ Contar con un sistema de recolección y manejo adecuado de residuos sólidos urbanos para evitar la contaminación de mantos acuíferos, suelos y aire, y ampliar el nivel de reutilización y valoración de los desechos.
⦁ Es importante generar mecanismos para regular la disposición de los residuos peligrosos de las empresas microgeneradoras de estos, como talleres mecánicos, negocios de cambio de aceite o baterías; estas acciones permitirán garantizar su manejo adecuado y en el largo plazo reducir los daños ambientales y las afectaciones a la salud humana.
Trabajo
⦁ Se identificaron 38 programas relevantes en el acceso afectivo al derecho al trabajo, de los cuales 10 son catalogados como fuertemente relevantes y 28 como ligeramente.
⦁ Aún se observa que la discriminación y los prejuicios limitan a las personas para encontrar un trabajo digno, por lo que se considera pertinente cerrar las brechas en el acceso a empleos de calidad en los grupos históricamente discriminados.
⦁ En términos relativos, en el periodo 2005-2020, se observa una caída del poder adquisitivo de los ingresos laborales, por lo tanto, es importante continuar la tendencia creciente del salario mínimo, iniciada en 2013, de manera que se pueda equiparar la pérdida del poder adquisitivo de estos ingresos.
⦁ Durante la pandemia se ha visto un incremento en la carga de trabajo y duración de la jornada laboral, por lo que se recomienda crear una estrategia para disminuir esta tendencia.
⦁ La falta de conocimientos técnicos es un elemento que incide negativamente en la consecución de empleo entre las personas, por lo que es necesario incrementar la capacitación y formación de los trabajadores.
⦁ Por la pérdida de empleos ante el cierre de actividades no esenciales, se recomienda crear estrategias para generar empleos temporales, evitar la pérdida de ingresos e incentivar la reinserción laboral.
⦁ En México, los seguros de desempleo o de separación individual no son una práctica extendida. La falta de estos vulnerará a la población ocupada que perdió su empleo derivado de la emergencia sanitaria actual, por lo que se sugiere el fomento de estos mecanismos.
⦁ Es necesario fomentar la creación de programas y estrategias articuladas e integrales que garanticen el acceso de las mujeres a recursos productivos y a oportunidades de empleo, debido a que, durante la pandemia, se presentó una disminución en el total de mujeres ocupadas en 6.8% en comparación con 1.6% en el caso de los hombres, afectando en mayor medida a las mujeres en puestos informales, con una disminución de 1.3 millones de puestos en este periodo.
⦁ Resulta importante implementar acciones y programas integrales de acceso a seguridad social para las mujeres, con la finalidad de reducir la carga de trabajo de cuidados no remunerados sobre las mujeres e incrementar, de esta manera, sus posibilidades de acceder a un empleo e ingreso y reducir la probabilidad de caer en situación de pobreza.
Vivienda digna y decorosa
⦁ Se identificaron 7 programas relevantes en el acceso afectivo al derecho a una vivienda digna y decorosa, de los cuales 5 son catalogados como fuertemente relevantes, 1 como medianamente y 1 como ligeramente.
⦁ Las acciones de saneamiento en las viviendas tienen un importante rezago en su implementación, por lo tanto, es necesario fortalecer la planificación de asentamientos y el acceso a infraestructura, principalmente, de agua entubada y drenaje sanitario, con particular atención en las poblaciones rurales .
⦁ Para fortalecer el acceso a una vivienda digna y decorosa entre las personas que presentan un mayor rezago, es necesario que las políticas crediticias vayan de la mano con una política de empleos formales.
⦁ En 2020, se estimó que 8.9 millones de habitantes no contaban con acceso al agua, por lo cual, es importante fortalecer las medidas de abastecimiento de agua en las localidades que así lo requieran.
⦁ La pérdida de empleos o disminución de los ingresos en el hogar incrementa el riesgo de perder la vivienda cuando aún no ha sido pagada en su totalidad, por lo que se recomienda dar periodos de gracia justificada con la pérdida de empleo y falta de ingresos.
No discriminación
⦁ De los 54 programas que contribuyen a la no discriminación, 6 son catalogados como fuertemente relevantes, 36 como medianamente y 12 como ligeramente.
⦁ Se deben reducir las inequidades en los servicios de atención a la salud a través de la promoción de políticas intersectoriales, que atiendan de forma integral y conjunta los determinantes sociales de la salud. Esta acción ayudará a promover la implementación de medidas antidiscriminatorias que privilegien a grupos de población.
⦁ Los servicios de intermediación laboral deben incluir estrategias diferenciadas y más intensivas para grupos específicos de población como jóvenes, mujeres, indígenas, adultos mayores, personas con discapacidad, personas que han permanecido mucho tiempo en el desempleo o que tienen bajo nivel educativo, esto debido a que enfrentan barreras adicionales para ingresar al mercado laboral.
⦁ Las desigualdades sociales y económicas que han enfrentado los grupos históricamente discriminados, como resultado de los patrones de discriminación y exclusión, tienen consecuencias de largo plazo que se perpetúan de una generación a otra. Por lo anterior, se considera imperante priorizar la atención de estos grupos.
⦁ Difundir y reforzar las acciones para prevenir y mitigar la violencia contra las mujeres, lo cual se vuelve más urgente en el contexto de la emergencia sanitaria, ya que se requiere la atención a mujeres víctimas de violencia de género y violencia sexual.
⦁ Garantizar que los apoyos de programas sociales se entreguen de forma igualitaria para todas las personas y con criterios de no discriminación.
Programas y acciones federales de desarrollo social que atienden a los grupos con mayores afectaciones por la COVID-19
De los 122 programas analizados del Listado CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2021, el Consejo identificó que 22 de estos atienden a los grupos con mayores afectaciones por la COVID-19, conformados por las personas vulnerables por carencias sociales, en situación de pobreza, desocupadas y trabajadoras informales, por lo que es recomendable reforzar y ampliar las intervenciones dirigidas a contrarrestar los efectos negativos de estos grupos.
Ocho de los programas identificados atienden a personas vulnerables por carencias, destacando aquellos que benefician a la población sin seguridad social, siendo esta la carencia que presenta la mayor prevalencia en la medición multidimensional de la pobreza 2020. Por otro lado, 20 de las 22 intervenciones que atienden a grupos con mayores afectaciones por la COVID-19 fueron vinculados a estos a través de su población objetivo y no por sus criterios de priorización.
A continuación, se enlistan algunas consideraciones que podrían contribuir a la atención de estos grupos de población:
Personas vulnerables por carencias
De acuerdo con la Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza, las personas vulnerables por carencias son aquellas que presentan una o más carencias sociales, pero cuyo ingreso es igual o superior a la Línea de Pobreza por Ingresos (LPI).
⦁ Entre 2018 y 2020, la población vulnerable por carencias sociales pasó de 26.4% a 23.7%, lo que representó una disminución de 2.7 millones de personas.
⦁ A partir de la revisión de los programas federales que otorgaron transferencias monetarias en 2020, no se encontraron apoyos que, como parte de su población objetivo, buscaran atender explícitamente a personas en pobreza o vulnerables por carencia, por lo que es preciso implementar mecanismos que permitan atender a esta población, principalmente, al considerar que pequeñas disminuciones en su ingreso pueden provocar que caigan en pobreza.
⦁ Las personas de menores ingresos, ubicadas en los primeros deciles, son mayormente afectadas ante la pandemia, por lo que se recomienda dar subsidios temporales al costo de los servicios básicos para aminorar los efectos adversos que enfrentan.
⦁ Es necesario continuar con la atención a la población vulnerable por carencias. Ante la crisis sanitaria, destaca la alta prevalencia de diabetes y enfermedades cardiovasculares, la precariedad laboral, problemas de acceso al agua y de hacinamiento en los hogares mexicanos, lo cual impide la adopción generalizada de medidas preventivas y múltiples brechas de acceso a derechos sociales: salud, alimentación, educación, vivienda y seguridad social.
Personas en situación de pobreza
De acuerdo con la Metodología para la Medición Multidimensional de la Pobreza, las personas en situación de pobreza son aquellas que tienen un ingreso inferior al valor de la LPI y que padecen al menos una carencia social.
⦁ En 2020, 43.9% de las personas en México se encontraban en pobreza, de las cuales 8.5% se ubicaban en pobreza extrema, por lo que se considera importante asegurar la adecuada operación de transferencias monetarias directas en el contexto de la pandemia por la COVID-19.
⦁ Es necesario asegurar la implementación de instrumentos de protección social que protejan de manera integral a los individuos y sus familias, con la finalidad de cubrir los riesgos que disminuyen el ingreso en los hogares, como los contextos de crisis sanitarias o fenómenos naturales.
Personas desocupadas
De acuerdo con el Instituto Nacional Estadística y Geografía (INEGI), las personas desocupadas son aquellas de 15 o más años que buscan trabajo porque no estaban vinculadas a una actividad económica o trabajo.
⦁ Entre 2018 y 2020, la población con carencia por acceso a la seguridad social pasó de 53.5% a 52.0%, lo que representó una disminución de 200 mil personas.
⦁ Ante el incremento de personas sin seguridad social por la pérdida o término de su empleo, que ha registrado un aumento de 15.4 puntos porcentuales entre el primer trimestre de 2020 y el primer trimestre de 2021, es importante crear un sistema integral de seguridad social que cubra a personas desempleadas.
⦁ La pérdida de empleo derivada de la pandemia no solo implica la privación del ingreso laboral, sino también del acceso a los servicios de salud del trabajador y sus dependientes, por lo cual es necesario asegurar el acceso a los servicios de salud para la población aun en condición de desempleo.
⦁ Ante la pérdida de empleos y desaparición de empresas, una alternativa es un seguro de desempleo contributivo que no afecte las pensiones de retiro, con base en dos posibles modelos: sistema de reparto y sistema de cuentas individuales para tener un piso seguro de ingresos.
Personas trabajadoras informales
Las personas trabajadoras informales son aquellas sin seguridad social, incluidas las del sector formal, aun cuando trabajen en centros legalmente constituidos, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo. En el primer trimestre de 2021, 55.1% de la población estaba en condición de informalidad, es decir 29.2 millones de personas, lo anterior con base en cifras de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo del INEGI.
⦁ Como parte de los apoyos para microempresarios, el Estado podría complementar créditos y subsidios al empleo parcial o total de las cuotas obrero-patronales a pequeñas y medianas empresas, con la finalidad de proteger el empleo.
⦁ En el contexto de la pandemia, las PYMEs enfrentan condiciones adversas que provocan cierres definitivos, como menor liquidez, disminución de ventas, y encarecimiento de insumos. Por ello, se recomienda crear un fondo de apoyo a PyMEs que pretenden reabrir o saldar deudas de créditos bancarios.
⦁ Una de las problemáticas que enfrentan los trabajadores informales es el acceso a información pertinente y oportuna sobre sus derechos laborales, por lo que se recomienda promover plataformas amigables para su consulta.
⦁ Con la finalidad de contribuir a la recuperación de la economía mexicana en un escenario de contingencia sanitaria, es importante desarrollar medidas que incidan en la reducción de los niveles de empleo informal y garanticen condiciones dignas de trabajo, debido a que la carencia por acceso a la seguridad social fue la que presentó la mayor magnitud en la medición de la pobreza 2020.
⦁ Se sugiere considerar el apoyo a los trabajadores informales a través de créditos orientados al financiamiento para el inicio o consolidación de micronegocios, así como para fortalecer las capacidades técnicas.
Análisis de similitudes de los programas y acciones federales de desarrollo social 2021
El Análisis de Similitudes de los Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social es un ejercicio que se realiza anualmente a partir del Inventario CONEVAL de Programas y Acciones de Desarrollo Social para identificar los casos en que dos o más programas presentan un grado de similitud en sus características que podrían ameritar la atención de instancias responsables de su operación y de aquellas involucradas en el proceso presupuestario, con el propósito de analizar las alternativas que pudieran contribuir a potenciar la efectividad, eficiencia y economía de las intervenciones.
En ese sentido, el Consejo identificó 25 programas que presentan similitud de 100% con uno o más programas y 16 que presentan similitud de 98% con uno o más programas.
Brechas en el acceso efectivo a los derechos sociales de grupos históricamente discriminados
El CONEVAL identifica a los grupos históricamente discriminados por las dificultades que enfrentan para el acceso y ejercicio efectivo a los derechos sociales. Entre los principales obstáculos que enfrentan estos grupos se encuentran los altos niveles de pobreza.
Dado que las acciones para asegurar el ejercicio efectivo de los derechos de grupos históricamente discriminados, establecidas en el PEF a través de etiquetas presupuestarias, han sido insuficientes, es necesario implementar medidas de nivelación, de inclusión y acciones afirmativas que permitan la existencia de condiciones iguales para toda la población.
A continuación, se presentan los hallazgos identificados a través del análisis de los anexos transversales dirigidos a población indígena; jóvenes; niñas, niños y adolescentes; mujeres; adultos mayores y personas con discapacidad:
⦁ 27 de los 49 programas que integran el Anexo 10. Erogaciones para el desarrollo integral de los pueblos y comunidades indígenas son relevantes para el desarrollo social y cuentan con 86.7% del presupuesto asignado a este anexo.
⦁ 39 de los 105 programas que integran el Anexo 13. Erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres son relevantes para el desarrollo social, los cuales cuentan con un presupuesto de $140,641.63 millones de pesos.
⦁ 26 de los 41 programas que integran el Anexo 14. Recursos para la atención de grupos vulnerables son relevantes para el desarrollo social y cuentan con 98.2% del presupuesto asignado a este anexo.
⦁ 28 de los 52 programas que integran el Anexo 17. Erogaciones para el desarrollo de los jóvenes son relevantes para el desarrollo social y cuentan con 40.7% del presupuesto asignado a este anexo.
⦁ 41 de los 76 programas que integran el Anexo 18. Recursos para la atención de niñas, niños y adolescentes son relevantes para el desarrollo social y cuentan con 47.1% del presupuesto asignado a este anexo.